Mientras otros países están entregando importantes sumas de dinero mensual a los trabajadores para que hagan frente a la pandemia, el gobierno chileno ha propuesto entregar un bono de $50 mil pesos por una vez. En este detallado análisis de las propuestas del gobierno, los economistas de la Fundación Sol estiman que ese bono, en el mejor de los casos, llegará al 15% de los trabajadores más desprotegidos.
Por Marco Kremerman y Gonzalo Durán
Investigadores de Fundación SOL
Publicado en CIPER el 27 de marzo 2020
Hace una semana, el 19 de Marzo, el Presidente Sebastián Piñera junto al ministro de Hacienda, Ignacio Briones, anunciaron un plan económico de emergencia para enfrentar los efectos del coronavirus en Chile. Identificaron tres ejes principales: protección de los empleos, inyección de liquidez a las empresas y apoyo a los chilenos más vulnerables. Una parte clave de la efectividad de este plan pasa por determinar a quién se considera vulnerables y por lo tanto, merecedores del apoyo del Estado. Cuando el plan se analiza en detalle, se observa que la definición de vulnerable del gobierno es insuficiente; ignora el alto nivel de endeudamiento de los chilenos y asume una condición homogénea entre las y los trabajadores, como si la precariedad que cruza el mundo laboral tuviese una sola cara.
En esta columna analizaremos cada una de las medidas; identificaremos puntos ciegos, limitaciones y debilidades que van a afectar a trabajadores, sobre todo ahora que comenzó oficialmente la cuarentena en algunas comunas de Santiago.
En términos generales mostraremos que el plan económico de ayuda del Gobierno compromete apoyos marginales a los trabajadores. Esto se agrava con el reciente dictamen de la Dirección del Trabajo que señala que se pueden reducir asignaciones de movilización y remuneraciones de trabajadores que no asistan a su lugar de trabajo por la crisis. .
El rol de la Dirección del Trabajo es velar porque se cumplan los derechos de los trabajadores y protegerlos dada su posición asimétrica de poder en relación a los empleadores. Sin embargo, con este tipo de medidas se está comportando más bien como la Dirección del Capital. Y el gobierno está empujando a los trabajadores a exponer su vida para llegar al trabajo ante el temor de quedarse sin su remuneración.
Antes de analizar el plan de gobierno, presentaremos algunos datos sobre el mundo del trabajo en Chile que nos permiten entender más claramente las limitaciones de este plan.
EXAMINANDO EL MUNDO DEL TRABAJO
En una entrevista reciente en Ciper, planteamos que los trabajadores más vulnerables para enfrentar una cuarentena son aquellos que no tienen contrato. Estos constituyen el 38,9% de la fuerza de trabajo ocupada y equivalen a 3,6 millones de personas (ver gráfico a continuación).
Los trabajadores sin contrato viven distintos tipos de desprotección, dependiendo de su condición. A continuación desagregamos ese 38,9% en los distintos grupos que lo conforman, dependiendo del “régimen normativo” que los rige y el género.
Como se ve, se trata de tres perfiles. En primer lugar, están los trabajadores independientes (25,6% en el gráfico 1, total nacional). La mayoría de ellos, trabajan en la calle, en comercio ambulante, etc. En segundo lugar están los trabajadores informales (10,9% en el gráfico 1, total nacional). Esto es, quienes trabajan bajo una relación de subordinación (la mayoría de ellos recibe órdenes y cumple horarios), pero que no cuentan con un contrato de trabajo escrito y por lo tanto operan en la clandestinidad, sin seguridades y sin opciones de asociarse en organizaciones sindicales. Finalmente, están los trabajadores bajo el sistema de boleta de honorarios (regidos por el código civil), en cuyo caso existe un contrato de prestación de servicios, también carente de garantías laborales mínimas.
Estos tres perfiles también se pueden analizar a nivel país según decil de ingresos, lo que permite mostrar dónde se concentra la informalidad y los trabajos precarios (ver gráfico a continuación).
En este caso es posible advertir que los grupos más castigados por una inserción laboral endeble y precaria son los deciles más pobres. En otras palabras, hay un componente de regresividad en cuanto a la inserción precarizante. Mientras que los y las ocupadas que pertenecen al 10% más pobre labora un 62,2% en trabajos sin ningún tipo de protección laboral o tienen protecciones mínimas (honorarios), en el caso de quienes pertenecen al 10% de mayores ingresos la cifra llega a un 33,8% (cifra que, aun así, está lejos de ser baja).
Otro aspecto de especial interés es la estabilidad laboral. Chile presenta una de las más altas tasas de empleo temporal, entendiéndose éste como aquel que se encuentra bajo contratos de trabajo de tiempo definido (28%).
Además, si se analiza la duración efectiva de los contratos que prometen ser indefinidos, el diagnóstico no es mejor. A nivel país, el 50% de los trabajadores y trabajadoras con contrato de trabajo indefinidos y que cotizan, duran menos de 15 meses en sus puestos de trabajo (datos extraídos de la base de datos del seguro de cesantía). Se trata entonces de una especie de contratos indefinidos “efímeros”, que dan cuenta de lo que podríamos denominar una formalidad de cartón, una formalidad precaria.
Los datos presentados nos permiten identificar al menos tres tipos de problemas que afectan a los hogares chilenos: desprotección por la no existencia de contratos laborales y alta informalidad; una vulnerabilidad concentrada en los deciles más pobres, pues son los que tienen más empleos informales, pero una vulnerabilidad que cruza también horizontalmente los distintos grupos, si se asume que la protección la da el contrato de trabajo. Por último, un tercer componente a tomar en cuenta es la duración efectiva de los contratos. Ello tiene un directo impacto en el real acceso de los chilenos a los “beneficios” del seguro de cesantía: uno de los componentes clave de las medidas anunciadas por Hacienda para enfrentar la crisis del coronavirus.
LIMITACIONES Y PREGUNTAS PARA LAS MEDIDAS ANUNCIADAS
Para “proteger los ingresos de las familias chilenas”, el ministro Briones anunció dos medidas.
La primera, un Bono Covid-19. Este es un bono de $50.000 que se entregará a las cargas o causantes de los beneficiarios del Subsidio Unico Familiar (SUF).
¿Qué significa esto? De acuerdo a las características del SUF, hay cuatro posibilidades para ser “causante” dentro de un hogar beneficiario del SUF: i) los menores hasta los 18 años de edad (en el caso de los niños mayores de 6 años deben acreditar que son alumnos regulares del sistema educacional); ii) los inválidos de cualquier edad que vivan a expensas del beneficiario; iii) las madres de menores, no los padres, cuyos hijos vivan a sus expensas y por los cuales perciben subsidio familiar y iv) las mujeres embarazadas.
Si llevamos esto a números concretos, nos vamos a encontrar en el “mejor” de los casos con hogares que pueden llegar a percibir hasta $150.000. Por ejemplo, un hogar con dos personas menores de 18 años, y una madre que cumple los requisitos para ser causante, porque no cuenta con los recursos para mantener a sus hijos. Si es un hogar monoparental, con una madre que trabaja de manera informal en el comercio, con hijos menores de 18 años que viven a sus expensas, este hogar también podría recibir un bono equivalente a $150.000.
¿Es suficiente este monto? Claramente no.
Hoy la línea de la pobreza para un hogar promedio es de $448.324. Este es el monto mínimo que actualmente el Ministerio de Desarrollo Social ha establecido para la supervivencia de un hogar de cuatro personas. Una cantidad similar debiese ser la que se entregue mensualmente a los hogares, como piso básico, hasta que puedan volver a generar ingresos.
Hoy la línea de la pobreza para un hogar promedio es $448.324. Este es el monto mínimo que actualmente el Ministerio de Desarrollo Social ha establecido para la supervivencia de un hogar de cuatro personas. Una cantidad similar a ésta debiese ser la que se entregue mensualmente a los hogares como piso básico hasta que puedan volver a generar ingresos.
En segundo lugar, si el bono beneficia solo a los hogares que reciben SUF, queda un grupo importante de chilenos vulnerables fuera. Por ejemplo, ¿qué pasa con aquellos hogares donde vive una persona sola o una pareja que no tiene hijos? Se trata de hogares que pueden pertenecer al 60% más pobre, pero no van a recibir nada, porque no hay causantes.
En tercer lugar, si analizamos el universo de trabajadores desprotegidos, la cobertura del bono es insuficiente. De acuerdo a los datos de la Fundación SOL, en Chile 3 millones 600 mil personas carecen de un contrato o relación laboral que los proteja. Según nuestros cálculos, de ese grupo menos de un 15% recibirá el bono por una o más cargas[1]. En este grupo, incluimos a los beneficiarios del SUF que se definen como “personas ocupadas”, a los beneficiarios que no tienen contrato escrito de trabajo y aquellos trabajadores informales o independientes que viven en hogares donde algún integrante recibirá el bono[2].
Pero hay que tener clara una cosa: el grueso de los beneficiarios directos del SUF son personas sin trabajo (85%).
Esto quiere decir que, prácticamente, 9 de cada 10 trabajadores/as sin contrato de trabajo no son tocados por la medida, a diferencia de lo que ha ocurrido en otros países. Entonces este bono es más bien una política social que laboral. Las implicancias de ello son complejas. Porque si la política no está pensada para los trabajadores y trabajadoras, estos grupos no podrán quedarse en su casa para cuidarse y no contagiarse del coronavirus.
Cuando se anunció este bono, el Presidente Piñera dijo que beneficiaría a dos millones de personas “sin trabajo formal”. Como se ve, sin embargo, nuestros análisis muestran un panorama muy distinto.
Por último y tan relevante como lo anterior, se trata de un bono pagado por una única vez. Esto es complejo. Porque está claro que los problemas asociados al coronavirus se van a extender por meses y por lo tanto un pago único resuelve algo muy circunstancial. De hecho, si se revisa la experiencia en América Latina o en países como Estados Unidos, Escocia, Dinamarca, Alemania y España, se puede ver que hay un Estado que privilegia a los trabajadores más vulnerables y con beneficios que se extienden por varios meses.
Entonces, a nivel comparado y tomando en cuenta las precarias condiciones laborales, se trata de un bono insuficiente porque es bajo el monto, porque se aplica por una sola vez y porque no está contemplando al universo de trabajadores vulnerables.
LAS COMPLEJIDADES DEL SEGURO DE CESANTÍA
Una segunda medida anunciada por el ministro es la “protección a los ingresos laborales”.
En este caso, se planteó que “se garantizará el pago de ingresos de quienes por motivos de la emergencia deban permanecer en su hogar sin posibilidad de realizar las labores a distancia (teletrabajo). Esta garantía se permitirá cuando: (a) exista acuerdo mutuo con su empleador; (b) haya un mandato de la autoridad sanitaria. Cumplidas estas condiciones, el trabajador pasará a recibir ingresos desde el seguro de cesantía (…)”.
Como se ve, esta “protección de ingresos laborales” está estrechamente asociada al seguro de cesantía, del que son objeto todos los chilenos que tienen un trabajo con contrato formal y que han cotizado en este seguro por al menos tres meses (en estricto rigor son seis meses mínimo, pero el gobierno dijo que se iba a reducir a tres meses este requisito). No forman parte del seguro de desemplo los trabajadores del sector público.
Anclar una medida de “protección” al seguro de desempleo presenta al menos tres problemas. En primer lugar, hay que considerar que el seguro de cesantía se alimenta de dos fuentes: de la cotizacion de los trabajadores (0,6% dela remuneración para quienes tienen contratos indefinidos) y de los empleadores (2,4%). Se trata entonces de una medida que se nutre de un aporte de los propios trabajadores. De hecho, si usted fuera despedido, podría acogerse a este seguro.
Pero uno podría considerar que la medida es atendible, pues lo que se busca es garantizar la continuidad laboral y también apoyar a los empleadores. La idea de hecho es que se suspende la relación laboral sin cortar el vínculo, de tal forma que el empleador lo único que va hacer es pagar las cotizaciones de los trabajadores: salud y AFP.
Un problema, sin embargo, es que esta medida puede ser tomada por grandes empresas que, aunque tengan dificultades en esta pasada, tienen la caja y las espaldas para mantener los salarios de los trabajadores sin despedirlos. Por ejemplo, Andrónico Luksic planteó que no iba a despedir a nadie de sus empresas en estos cuatro meses. Bueno, nos imaginamos que el grupo Luksic no se va a acoger a este beneficio. Es decir, que efectivamente no va a despedir a nadie y le va a mantener su salario.
En resumen, esta medida puede ser un buen apoyo para las empresas pequeñas, en particular aquellas que en estos meses se enfrentarán a problemas de liquidez; y para los propios trabajadores de esas empresas, para que no tengan que ser despedidos. Pero para un mundo de empresas grandes o empresas medianas con valor agregado, esta medida puede tener algunos incentivos perversos. Es decir, empresas grandes que van a ver mermas en su producción y trabajo efectivo podrían decir, “sabes que, en vez de seguir pagándole yo al trabajador, me conviene suspender la relación laboral y que pague el seguro de cesantía parte de su salario”.
En segundo lugar, lo que plantea el documento oficial es que, para que las personas puedan acceder a esta protección, tienen que activarse dos causas: 1) tiene que existir mutuo acuerdo con el empleador y 2) tiene que haber un mandato de la autoridad sanitaria.
Aquí la crítica se refiere al punto 1, porque la idea del “mutuo acuerdo” es una ilusión en Chile. Por los niveles de precarización, endeudamiento, baja sindicalización, en general la posibilidad de pactar un acuerdo y establecer los argumentos de ambas partes es muy limitada en nuestro país.
Al revés, en general se trata de decisiones unilaterales, donde el trabajador o trabajadora queda en una posición de “tómalo o déjalo”. Además, como hemos dicho y visto a lo largo de estas semanas, en nuestro país el temor a perder el empleo es mucho mayor al temor de contagiarse por el coronavirus. Entonces este mutuo acuerdo es bien engañoso y los trabajadores no tendrán el poder para defender la posibilidad de que se mantenga el pago de su salario completo por el tiempo que no sea posible acudir al lugar de trabajo ni realizar teletrabajo.
Un tercer problema tiene que ver con las limitaciones propias del seguro de cesantía. Este seguro es para aquellas personas del mundo privado que tienen contrato de trabajo. Los cotizantes actuales del seguro de cesantía son un poco más del 50% de la Fuerza de Trabajo Ocupada, en total 4 millones 700 mil personas que cotizan regularmente.
Pero el mundo del seguro de cesantía es diverso: están las personas con contratos indefinidos y quienes tienen contrato a plazo fijo; están quienes llevan años cotizando y quienes apenas cumplen algunos meses; están los que tienen sueldos altos y una gran mayoría que gana 500 mil pesos o menos. Todas estas diferencias afectan la calidad de la protección que se promete.
El seguro de cesantía se compone de dos fondos: los fondos de las cuentas individuales y el fondo solidario. Cuando se acaban los recursos de las primeras, se acude al segundo. Pero las condiciones no son las mismas. Por ello es necesario tener presentes las “tablas de pagos” del seguro de cesantía.
Las tablas de pago entregan claridad sobre los potenciales montos de salario que las personas pueden llegar a recibir durante esta crisis. Por ejemplo, un trabajador con contrato indefinido que se acoge a esta medida podría recibir el primer mes un pago correspondiente al 70% de su remuneración promedio de los últimos 12 meses. Si bien es un valor que al menos se acerca a lo que ganaba, ya es una merma de un 30%. El segundo pago es un 55% de la remuneración promedio. Y el tercer pago baja a 45%, luego a 40% y así hasta llegar a 30%, si es que los fondos individuales alcanzan.
En el caso de los trabajadores con contrato a plazo fijo, la tabla de pagos empieza en el 50% del salario promedio de los últimos 12 meses. Es decir, su primer salario en condiciones de crisis será 50% menor.
Pero no solo hay diferencias entre quienes tienen contrato a plazo fijo e indefinido. También hay mínimos y máximos, que es otra cosa importante, dependiendo de si los recursos provienen de la cuenta individual o del fondo solidario. Si por ejemplo el salario de una persona es de $1 millón 200 mil, el monto del primer pago podría ser mucho menor a eso si es que se financia con los recursos del fondo solidario. En este último caso hay tope. Es decir, no va a recibir el 70% de ese millón 200 mil (que serían $840.000) sino que será de $624.241, que es el tope de salario para quienes deben recurrir al Fondo Solidario porque sus cuentas individuales no le alcanzan para cubrir los salarios de reemplazo.
Por último, con el fin de anticipar una eventual avalancha de suspensiones de relaciones laborales, la propuesta de gobierno contempla inyectar recursos al Fondo Solidario (dos mil millones de dólares), una vez que la plata de las cuentas individuales se acabe. Sin embargo, se planteó que el gobierno acudirá al Fondo de Reserva de Pensiones para financiar esos dos mil millones de dólares, lo que es altamente cuestionable pues ese fondo se creó en 2006 para enfrentar contingencias del Pilar Solidario, el cual paga Pensiones Básica Solidarias y el Aporte Previsional Solidario y podría requerir recursos extras para enfrentar esta contingencia. Vale decir, se viste un santo para desvestir a otro.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1]En este porcentaje se considera incluso la indicación propuesta ayer jueves en la Comisión Mixta que contempla un aumento en 670 mil beneficiarios.
[2]Cálculos realizados en base a la Encuesta Casen y beneficiarios SUF.