Publicada en El Mostrador el 25 enero 2022
Por Marco Kremerman, investigador Fundación SOL
Muy poco tiempo se ha destinado a analizar la política pública propiamente tal. Unas preguntas centrales deberían ser: ¿será la PGU la política más adecuada para mejorar las pensiones en Chile?, ¿aumentar el gasto público en pensiones en 0,95% del PIB para financiar la PGU será la política más justa? El monto de $185 mil propuesto por el Gobierno tiene como objetivo poder cubrir la línea de la pobreza para hogares unipersonales, calculada por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia. No obstante, según los datos a diciembre de 2021, esta ya alcanzó los $186.022 y, de acuerdo a las proyecciones del IPC, podría llegar a más de $189 mil en marzo de 2022.
Con velocidad crucero avanza la política de la Pensión Garantizada Universal (PGU) en el Congreso. Gran parte de la discusión se ha centrado en su financiamiento, que, en régimen, implica recursos adicionales de 0,95% del PIB (US$3.000 millones a valores de hoy, aproximadamente). Inicialmente, el Gobierno propuso tres vías de recaudación:
0,35% del PIB, vía eliminación o cambios de algunas exenciones (beneficios) tributarios.
0,1% del PIB, reduciendo el aporte obligatorio anual mínimo que el fisco hace al Fondo de Reserva de Pensiones (creado a fines de 2006 para enfrentar las contingencias del Pilar Solidario) desde 0,2% a 0,1% del PIB.
0,5% del PIB a partir de la provisión destinada en la Ley de Presupuestos 2022 y su Programa Financiero para las reformas de pensiones en discusión en el Congreso.
Ante los cuestionamientos transversales a esta estructura de financiamiento para asegurar ingresos permanentes, el Gobierno recientemente propuso incorporar nuevas modificaciones a otras exenciones tributarias y gravar algunos bienes de lujo, lo cual –según sus proyecciones– podría permitir recaudar 70% de los recursos que se necesitan para financiar la PGU, completando el 30% restante a través de provisiones presupuestarias por gastos no realizados.
Esta discusión y negociación continuará por estos días en el Senado y luego en la Cámara, de tal manera que sería esperable que se pueda alcanzar casi la totalidad del financiamiento de la PGU a través de nuevos ingresos tributarios progresivos, ya sea vía eliminación de exenciones o creación de nuevos tributos. Ante gastos permanentes, ingresos permanentes.
Sin embargo, muy poco tiempo se ha destinado a analizar la política pública propiamente tal. Unas preguntas centrales deberían ser: ¿será la PGU la política más adecuada para mejorar las pensiones en Chile?, ¿aumentar el gasto público en pensiones en 0,95% del PIB para financiar la PGU será la política más justa? Vamos por parte.
El Gobierno propone crear una PGU de $185 mil, la cual será una pensión no contributiva, complementaria al ahorro previsional individual, que se pagará a todas las personas de 65 años o más, que estén jubiladas (bajo cualquier modalidad de pensión) o sigan trabajando y que no se encuentren en el 10% de mayores ingresos de la población de 65 años o más y cuya pensión base o autofinanciada sea igual o menor a $630 mil. Además, se debe acreditar residencia en Chile de al menos 20 años, contados desde los 20 años de edad.
Por tanto, la PGU tendrá una cobertura del 90% de las personas mayores de 65 años según condición económica, no será universal, sino que cuasiuniversal.
Aquellas personas que cumplan los requisitos anteriores y tengan una pensión autofinanciada mayor a $630 mil y menor a $1.000.000, recibirán una fracción decreciente de la PGU de $185 mil en forma lineal. Así, por ejemplo, quien reciba una pensión base de $815 mil (punto mediano de este intervalo), recibirá el 50% de la PGU, monto equivalente a $92.500.
El monto de la PGU y de los parámetros para acceder al monto total o a una fracción de este, se reajustarán el 1 de febrero de cada año, de acuerdo con la variación del IPC.
Finalmente, la PGU reemplazará al Pilar Solidario para las pensiones de vejez, vale decir, quien actualmente recibe un subsidio del Estado a través de la Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV) o el Aporte Previsional Solidario de vejez (APSV), deja de recibir este beneficio y pasa a recibir la PGU de $185 mil.
¿Cuáles serían las implicancias de reemplazar el Pilar Solidario por la PGU?
En primer lugar, analicemos el impacto para las actuales beneficiarias(os) del Pilar Solidario, cuya cobertura son las personas de 65 años y más que pertenecen al 60% de los hogares más vulnerables. Actualmente se pagan 597 mil Pensiones Básicas Solidarías (PBS), para quienes no pudieron cotizar a lo largo de su vida, por un monto de $176.096. Estas se dividen en $415 mil para vejez (PBSV) y $182 mil para invalidez (PBSI). Por otra parte, se registran 1.223.535 Aportes Previsionales Solidarios (APS) para mejorar las bajas pensiones, de los cuales 1.138.906 son de vejez y 84.629 son de invalidez.
El APS funciona de la siguiente manera: mientras más baja es la pensión, mayor es el monto del subsidio recibido, el cual se va reduciendo hasta llegar al valor de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS), que actualmente es de $520.366. O sea, para recibir APS, las personas de 65 años y más, deben demostrar que pertenecen al 60% de los hogares más vulnerables, de acuerdo al instrumento de focalización previsional y deben tener una pensión base menor a $520.366.
Por ejemplo, quien actualmente cumple los requisitos de edad y socioeconómicos y tiene una pensión base o autofinanciada de $50 mil, recibe un APS de $159.176, y su pensión final es $209.176. Quien logra autofinanciar una pensión de $200 mil, obtiene un APS de $108.414 y recibe una pensión final de $308.414; y quien autofinancia una pensión de $500 mil (dado que está muy cerca de la PMAS), recibe un subsidio de $6.892 y su pensión final es de $506.892.
En el cuadro siguiente, podemos revisar el impacto de la sustitución del Pilar Solidario por la PGU para distintos niveles de pensión base.
Las 415 mil personas que reciben una PBSV y aquellas personas que se quedaron con saldo cero, aumentarían solo $8.904 su pensión actual, pasando de $176.096 a $185 mil. Esto corresponde a un aumento de solo 5,1%.
Además, tal como se observa en el cuadro, quienes registran pensiones autofinanciadas de $150 mil o menos, aumentarán menos de $60 mil su pensión y solo quienes tengan pensiones sobre los $250 mil recibirían un incremento de su pensión superior al 50% de la PGU. Muy lejos de los $185 mil
Por otro lado, quienes tienen pensiones autofinanciadas de $500 mil, podrán recibir un aumento neto de su pensión de $178.108, lo que equivale a un 35,1%, siete veces más que quienes reciben la PBS.
Por tanto, entre quienes actualmente son beneficiarias(os) del Pilar Solidario, solo quienes tienen pensiones base entre $520.366 y $630 mil recibirán íntegramente los $185 mil adicionales, y una persona que recibe actualmente $900 mil de pensión y no pertenece al 10% de los hogares de mayores ingresos, aumentará $50 mil su pensión, lo que equivale a un 5,6%, porcentaje mayor que el observado para quienes reciben actualmente la PBS o tienen saldo cero en su cuenta individual.
Actuales beneficiarias(os) del Pilar Solidario
Según los datos solicitados por Ley de Transparencia a la Superintendencia de Pensiones, a fines de diciembre de 2020 y considerando principalmente solo los efectos del primer retiro de los fondos de pensiones administrados por las AFP, casi el 50% de las pensiones autofinanciadas de vejez son menores a $150 mil y el 70% están por debajo de $250 mil. Si consideramos que las pensiones que actualmente cumplen los requisitos para recibir APS son más bajas, se puede estimar que más del 70% de las pensiones subsidiadas por el Pilar Solidario tendrán un aumento menor al 50% de la PGU ($92.500) y más del 50% recibirán un aumento menor a $60 mil.
En términos absolutos, si sumamos las 415 mil PBS de vejez y el 70% de las pensiones contributivas que reciben APSV, podemos estimar que, al menos, 1,2 millones de personas jubiladas tendrán un aumento en sus pensiones menor al 50% de la PGU y al menos 985 mil pensiones de vejez un aumento menor a $60 mil
Adicionalmente, es importante destacar que el 12,5% de las pensiones autofinanciadas de vejez que pagan las AFP y las Compañías de Seguro son mayores a $500 mil y solo el 5% son mayores a $800 mil.
Por otra parte, a partir de la extensión de la cobertura del 60% al 90%, la creación de la PGU –según proyecciones del Gobierno– permitiría que cerca de 600 mil personas no cubiertas actualmente por el Pilar Solidario (pensionadas de 65 años y más y aquellas que no se han pensionado y que ya cumplieron 65 años) reciban íntegramente $185 mil para mejorar sus pensiones (siempre y cuando su pensión base sea igual o menor a $630 mil). Esto permite demostrar que solo la aplicación de una PGU sin la existencia del Pilar Solidario tiene un efecto progresivo.
Para este grupo, tal como se muestra en el cuadro siguiente, se observaría un aumento de 370% en la jubilación de quien tiene una pensión base de $50 mil; de 92,5% para quien recibe una pensión de $200 mil; un 37% para las pensiones base de $500 mil; y un alza de 12,5% para las pensiones de $800 mil.
Finalmente, es importante referirse a un principio central de la Seguridad Social: la suficiencia. El monto de la PGU de $185 mil podrá alcanzar para alimentarse por $3.000 diarios ($90 mil al mes), pagar algunas cuentas básicas por $45 mil (agua, gas, luz, calefacción) y el resto para comprar medicamentos ($50 mil).
Personas no cubiertas actualmente por el pilar solidario
El monto de $185 mil propuesto por el Gobierno tiene como objetivo poder cubrir la línea de la pobreza para hogares unipersonales, calculada por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia. No obstante, según los datos a diciembre de 2021, esta ya alcanzó los $186.022 y, de acuerdo a las proyecciones del IPC, podría llegar a más de $189 mil en marzo de 2022.
Además, por ley, el 1 de julio de cada año, se reajusta por IPC la Pensión Básica Solidaria, la cual podría llegar a cerca de $189 mil a mitad de año. Por tanto, si se reemplaza el Pilar Solidario de vejez por la PGU, entre julio de 2022 y febrero de 2023, las 415 mil personas que reciben actualmente la PBSV y quienes tienen saldo cero y reciben APS, tendrían una pensión más baja, debido a la sustitución del Pilar Solidario por la PGU.
De acuerdo con lo analizado en esta columna, parece más adecuado utilizar los mismos recursos que el Gobierno propone para la PGU en fortalecer y ampliar el Pilar Solidario, tal como el propio Ejecutivo propuso en septiembre de 2021 a través de una ley corta.
Tal como se puede apreciar en el cuadro siguiente, con US$3.000 millones adicionales se podría avanzar a una Pensión Básica Solidaria cercana a los $240 mil y aumentar la cobertura en régimen al 90%. Esto permitiría mejorar la mayoría de las pensiones de los beneficiarios(as) del Pilar Solidario de manera pareja en torno a $60 mil como promedio (lo que en términos porcentuales ayudaría mucho más a las pensiones más bajas) y mantener el aumento progresivo para las nuevas personas beneficiadas a través del aumento de cobertura.
La base del edificio de un nuevo sistema de pensiones, basado en los principios históricos de la seguridad social, corresponde al primer piso de protección, una pensión universal social no contributiva, cuya prioridad es establecer una garantía de pensión mínima que permita satisfacer las necesidades básicas de cualquier persona que se jubile en Chile y no necesariamente mejorar todas las pensiones con una cantidad fija, independientemente del monto de pensión que cada persona ya reciba.
Comparación del impacto de la PGU vs. fortalecimiento del Pilar Solidario para actuales beneficiarias(os) del Pilar Solidario.
Comparación del impacto de la PGU vs. fortalecimiento del Pilar Solidario para personas no cubiertas actualmente por el Pilar Solidario
De esta forma, se pueden cumplir cuatro objetivos, que con la PGU propuesta por el Gobierno no se cumplen o se cumplen parcialmente:
Aumentar la pensión más baja que se pague en Chile de $176 mil a $240 mil. Avanzando más rápido en suficiencia, tanto para las personas jubiladas por vejez como por invalidez.
Generar un aumento promedio de las pensiones en torno a $60 mil para la mayoría de los actuales beneficiarios del Pilar Solidario y de casi $100 mil o más para quienes no están en el Pilar Solidario actualmente, pero se incorporarán por el aumento de cobertura del 60% al 90% y que tienen una pensión base menor a $400 mil.
Avanzar hacia una Pensión Mínima no Contributiva Universal integrada al Pilar Contributivo de pensiones, de tal forma de garantizar, en los próximos años, que ninguna pensión sea menor que el Salario Mínimo, en vez de que el Estado subsidie con un monto fijo ($185 mil según el Gobierno y $250 mil según el programa del Presidente electo Gabriel Boric) a cualquier persona que cumpla 65 años, independientemente de cuál sea el monto de su pensión autofinanciada.
Mantener los incentivos políticos para que el próximo Gobierno envíe una reforma al Pilar Contributivo de pensiones (el mercado de cuentas individuales administrado por las AFP) y que el Congreso deba abrirse a debatirla y aprobarla, ya que solo una reforma que reponga los principios de la Seguridad Social puede otorgar beneficios definidos, elevar las tasas de reemplazo y mejorar sustancialmente las pensiones autofinanciadas mayores a $250 mil, que tendrían una primera mejora con el fortalecimiento del Pilar Solidario.
Es importante recordar que el actual Gobierno de Sebastián Piñera, forzado por el “estallido” social de octubre de 2019, cambió el paradigma de su proyecto de ley original y, a la fecha, propone crear un Minisistema Mixto, destinando 2,8 puntos porcentuales del 6% de cotización adicional a solidaridad intergeneracional (reparto) y, con ello, puede mejorar 2 UF ($62 mil) las pensiones de los hombres que hayan cotizado 12 años o más y 2,7 UF ($84 mil) la de las mujeres que hayan cotizado 8 años o más.
Una reforma más contundente que esta y que incorpore los principios de la Seguridad Social, no como un apéndice, sino como parte central del nuevo sistema, no solo mejorará sustancialmente todas las pensiones, sino que frenará también la tentación de aumentarlas principalmente a través de impuestos generales vía PGU, tal como ha propuesto y estimula con fuerza por estos días la Asociación de AFP.