Publicada en Ciper el 17 de enero de 2012 

Por Gonzalo Durán y Marco Kremerman, Fundación SOL

La actual discusión sobre una Reforma Tributaria, forzada por y gracias a las movilizaciones estudiantiles del 2011, permitió notar la escasa producción académica en Chile durante los últimos 15 años, en relación al tema impositivo.

Hasta hace un par de años, cuando a alguien quería hablar sobre los impuestos, el documento de referencia seguía siendo la investigación de Engel, Galetovic y Raddatz: “Reforma Tributaria y Distribución del Ingreso en Chile”, publicada en 1998.

Recién el 2011, se han conocido los aportes de M. Jorratt y J. Cantallopts: “Equidad Tributaria en Chile. Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma” y “La tributación directa en Chile: equidad y desafíos”, que datan de 2007 y 2009 respectivamente y que cuestionan de manera contundente el sistema tributario chileno.

Al parecer Chile no estaba poniendo los incentivos necesarios para que la academia investigara sobre los impuestos en Chile, y lo poco que se había hecho entre 1998 y 2011 estaba siendo subutilizado.

Por ello, resulta muy importante la contribución hecha por los profesores de la Universidad de Chile Ramón López y Eugenio Figueroa, quienes, a través de sus recientes estudios, nos hacen preguntarnos ¿Por qué es necesaria una reforma tributaria en Chile? y cómo hacer que los ricos paguen más impuestos. Las principales conclusiones de estos académicos se esbozan en dos columnas anteriormente publicadas en Ciper Chile.

Compartimos absolutamente su diagnóstico acerca de que el sistema tributario chileno tiene tres grandes fallas: es inequitativo, ineficiente e insuficiente. Además, tal como López y Figueroa mencionan, existe un sesgo dramáticamente favorable hacia los súper ricos en detrimento del resto de la población, lo cual explica gran parte de los “vergonzosos” niveles de concentración de la riqueza y el ingreso que se observa en Chile, y que ha sido reconocido explícitamente por el propio presidente Sebastián Piñera.

Al respecto, queremos comentar algunos puntos que nos parecen de relevancia mayor, sobretodo en materia de equidad:

i) Un Sistema Tributario Inequitativo: Al contrario a lo que sucede en los países desarrollados, nuestro país no mejora sus indicadores en desigualdad una vez que se aplican los impuestos y las transferencias. Ciertamente, la llamada redistribución de ingresos inducida por impuestos, es reconocida por ser de «alta efectividad». En efecto, cuando los países OECD tenían mismo PIB per cápita que Chile, ellos lograban reducir su desigualdad en prácticamente la mitad (por la vía de impuestos y transferencia).

López y Figueroa advierten, también, que la mera creación de empleos no es clave al momento de combatir la desigualdad. En efecto, el positivo efecto que puede significar un segundo ingreso en el hogar (producto de un nuevo trabajo), puede verse completamente anulado e incluso revertido a causa de la precariedad, los bajos salarios y al no pago de impuestos por parte de la «minoría acaudalada del país».

Respecto al punto anterior, Alemania es un caso clarificador: durante fines de los 90 se comienza a materializar la reforma al sistema de negociación colectiva, mutando desde estructuras sectoriales hacia negociaciones a nivel de empresa (a la chilena). Un segundo elemento, a partir del 2003, fue la instauración de los Mini Empleos (o trabajos de escasa importancia con sueldos bajos y de carácter transitorios). Ambas decisiones incidieron de forma directa en el incremento de la desigualdad, la cual, medida antes de la aplicación de impuestos y transferencias, es una de las más altas de Europa.

¿Por qué ocurre esto? Básicamente, nuestro país, a diferencia del resto de las naciones OECD, ha colocado sus fichas en la recaudación vía impuestos indirectos como el IVA, de carácter regresivo, pues afecta los bienes y servicios, y finalmente son los hogares de menores ingresos y con escasa capacidad de ahorro, quienes en términos relativos destinan mayor proporción de su ingreso disponible al consumo.

Por otro lado, a partir de 1984, al crearse el Fondo de Utilidades Tributables (FUT), se permitió que mientras las empresas pagan impuestos (primera categoría) por las utilidades devengadas o realizadas, las personas que tiene propiedad sobre estas (accionistas) paguen sus impuestos personales (Global Complementario) sobre las utilidades no retenidas. Es decir, si no se reparten utilidades, los dueños del capital terminan pagando menos impuestos que los trabajadores que se ubican en el mismo tramo de ingresos. En conclusión, existe un tratamiento preferencial hacia las rentas empresariales, al tributar sobre la base de retiros en vez de base devengada, provocando una asimetría respecto de la tributación de las rentas del trabajo.

De acuerdo a datos de Jorratt, en 2006 las rentas empresariales pagaron un impuesto promedio de 15,2%, mientras que sobre base devengada habrían soportado una carga de 26,5%.

El FUT, registro que debe ser único en el mundo, y que en teoría se creó para fomentar que las empresas reinvirtieran las utilidades y pudieran recuperarse de la crisis económica que sacudió a Chile en 1982 , hoy no tiene justificación. Ha creado incentivos a la elusión, y por ello no resulta extraño que muchos empresarios reciban los retiros o dividendos en las denominadas sociedades de inversión, con el fin de postergar el pago de los impuestos personales.

El resultado final es que se ha observado una excesiva creación de empresas por razones exclusivamente tributarias y una excesiva retención de utilidades por parte de las empresas, lo cual distorsiona el mercado de capitales e inequidad en el impuesto progresivo a las personas, cuya carga cae mayormente sobre los ingresos del trabajo. Por tanto, no resulta extraño que, de acuerdo a las simulaciones de Jorratt, mientras la tasa de evasión del decil 9 es de 6%, en el decil 10 (10% de los contribuyentes más ricos) es de un 47%.

ii) Un Sistema Tributario Ineficiente: López y Figueroa también mencionan que la estructura tributaria actual, sus excenciones e incentivos provocan grandes ineficiencias en la economía, fomentando las inversiones “chatarras” y proyectos que originalmente eran menos rentable social y económicamente.

Esta es una crítica de vital importancia, en tanto da cuenta de lo que Fundación SOL ha denominado como “el trauma productivo” y que obedece a la ausencia de una estrategia de desarrollo o un proyecto país que apunte hacia la diversificación de nuestra matriz productiva y que nos aleje de la peligrosa dependencia del modelo de exportaciones de materias primas con escaso valor agregado, el cual, ciegamente, hemos estado siguiendo durante los últimos 35 años.

La ausencia de una política industrial y el desarrollo de un sector terciario (servicios) asociado a empleos de baja calidad, coloca al país en una situación delicada. Por tanto, ante cualquier disminución abrupta de los precios de los commodities como el cobre o una potencial sustitución, la economía nacional sufriría enormes daños, alterando su fachada macroeconómica.

Sin duda, nuestro sistema tributario, al favorecer la apropiación de “rentas económicas” y otorgar privilegios especiales, favorece la concentración de los mercados e incentiva al statu quo en materia productiva.

iii) Un Sistema Tributario Insuficiente: Finalmente, es necesario reconocer que nuestra carga tributaria, en torno al 20% del PIB, resulta absolutamente insuficiente para afrontar los desafíos de la sociedad chilena para los próximos años. Pero, ¿De qué desafíos estamos hablando? Los grupos empresariales, y parte de la clase política, se han escudado en la ausencia de un proyecto o la falta de claridad para determinar necesidades concretas, de modo de no apoyar una Reforma Tributaria o dilatar su discusión.

Sin embargo, esto no es más que una de las tantas estrategias de la elite para no modificar un sistema que les ha beneficiado y les acomoda mantener. Por citar sólo el ámbito de la educación, si el Gobierno está trabajando una política para tener 50 liceos públicos de excelencia ¿No parece más sensato realizar una planificación de mediano plazo para tener 7 mil escuelas públicas de excelencia? Si la educación pública se cae a pedazos por falta de financiamiento, problemas de gestión y excéntricas reglas del juego para los particulares subvencionados (que pueden seleccionar alumnos, cobrar aranceles a través del financiamiento compartido y lucrar), y este año, además, en casi 100 comunas su matrícula será inferior al 40% del total ¿No resulta inmediato y concreto, entonces, transformar a todas las escuelas públicas en lugares de excelencia, en vez de aplicar una política que beneficiaría a menos del 0,1% de los estudiantes y que puede ayudar a aumentar la segregación?

Para esto necesitamos más tributos. Ni hablar de las carencias en salud pública, en la vivienda o jubilaciones.

Finalmente, nos parece importante tener presente, que nuestro actual sistema tributario no es una obra del azar ni un producto de las circunstancias. Más bien corresponde a una planificación pensada científicamente en la dictadura para favorecer a la elite nacional, y como no, administrada en los gobiernos de la Concertación con muy pocas variaciones.

Tal como se señala en el documento de los economistas Daron Acemoglu y James Robinson, “Persistence of Power, Elites and Institutions”, las elites, para mantener o generar políticas e instituciones que los beneficien a través de su poder de jure y de facto, capturan al sistema democrático (pattern of captured democracy). Misma situación se describe en el reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (¿Por qué no se imponen impuestos a los más ricos?), en donde se puede observar como las dictaduras sentaron las bases de sistemas tributarios injustos, y como la sobrerrepresentación de distritos en los parlamentos dominados por partidos alineados con las élites económicas, es mayor en países con mayor inequidad en el reparto de ingresos y riquezas.

Gracias a los estudiantes, ahora la Reforma Tributaria es objeto de debate nacional, y se han desempolvado los libros, dando paso a que los académicos y consultores del CEP, CIEPLAN, y especialistas contratados por los partidos políticos, estén de cabeza estudiando el modelo chileno y los alcances de las propuestas. Gracias a los estudiantes, podemos entender que la educación, la reforma tributaria y los cambios al sistema binominal, es una sola discusión.